乔方的空间

行政诉讼法修改的最新亮点及其解读

      2013年12月23日，行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议。行政诉讼法作为我国一部相对“古老”的基本法律，近20年来第一次大修，现就已公布草案对其和老百姓息息相关的一些细节做概括性的分析。其修改的亮点主要有4个方面：

 

    亮点一：行政机关不得干预、阻碍法院立案。“立案难、审理难、执行难”一直是我国行政诉讼的难题，虽然老的行政诉讼法也有对行政机关不能干涉法院审理行政案件的规定但规定没有细化，这次修改增加规定：人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。修正案草案还明确了法院的相应责任，增加规定：不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。

    亮点二：扩大受案范围，可口头起诉。涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等官民纠纷，也被纳入行政诉讼受案范围。修正案草案还明确了可以“口头起诉”，为了方便文化程度不高的老百姓，只要有明确的被告和事实等必备条件就可以起诉。

    亮点三：异地管辖，减少行政机关干预审判，修正案增加了规定：一是高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权具有重要意义。

    亮点四：不执行法院判决，可拘留行政官员。这应该算是四大亮点之首，多少案件是胜诉的，可是因为执行不到位老百姓还是走上信访的路，也成了地方维稳的对象。针对执行难，修正案草案增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。但是本条有社会影响恶劣的限制，衡量影响恶劣的标准还应该细化，但是希望司法解释的量化不要太高，毕竟大的社会影响对老百姓总是伤害。 行政诉讼法进行大修，幅度修改过一半：  数据显示，1990年至2012年全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件。去年全国法院审结一审行政案件涉及70多个行政管理领域，城建、社保、公安、计生、工商、交通等部门频频成为被告。

　　但多年来，行政诉讼面临立案难、审理难、执行难“三难”，很多“民告官”案件进入信访渠道。

　　为让民众从信“访”走向信“法”，行政诉讼法亟待修改。

　　全国人大常委会法制工作委员会2009年开始着手行政诉讼法的修改调研工作，向地方政府、行政机关、法院、学者、律师等征集意见，如今，备受关注的行政诉讼法修正案草案终于亮相，修法迈出关键一步。

　　草案增23条修改36条

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，此次修改工作将针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利，维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权。

　　现行行政诉讼法包括附则在内共11章75条，昨天颁布的行政诉讼法修正案草案将侵权赔偿责任一章删除，包括附则在内共10章99条，其中新增23条、修改36条、删去4条，修改幅度较大。

　　“立案难、审理难、执行难”是此次修法的重点，扩大受案范围、明确可以口头起诉、强化受理程序约束、明确原被告资格、对“红头文件”的附带审查、明确行政机关拒不履行判决将拘留负责人等，是此次修法的亮点。

　　整体解读

　　针对实际问题作出调整

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安介绍，《行政诉讼法》实施已逾20年，由于时代的局限，该法逐渐与我国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处，以至于导致种种弊端，引发种种社会矛盾。近十年来，许多全国人大代表、政协委员、法学专家、法律实务界，特别是人民法院不断呼吁对现行行诉法进行修改。

　　姜明安表示，行诉法修正案对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难、保障官民争议解决的法律渠道顺畅和推进法治中国的建设必将发挥重要的作用。

　　“整体上来说，《行政诉讼法》的此次修订，是比较务实的，并没有拘泥于大修还是小修，而是有什么现实的问题，就进行什么样的调整。”北京大学法学院副院长王锡锌介绍，该草案根据行政诉讼法实施23年以来的现实需要，以及在实际过程中产生的问题有针对性地作出了立法与制度方面的一些调整。

　　王锡锌介绍，行政诉讼目前的问题主要集中在三难：案件受理难，审理难，判决后执行难。此次修订除了制度上的调整，也作出了一些有针对性的规定，比如再次强调原告的起诉权；强调被告方必须要应诉；强调行政机关不得干预公民、法人、组织对行政行为的起诉；强调如果法院“关门”，对诉状不受理的话，起诉人可以向上级法院去投诉，或由上级法院对不受理法院的主管人员进行处分等。

　　“中国的行政诉讼制度已经实施20多年，是应该到这样一个程度的：法院敞开大门，去回应行政纠纷的解决。”王锡锌说，此次修订一考虑到有哪些需要，二考虑到有哪些空间，从这个意义上来说，除了法律制度的改进，未来还可以更多地推动司法人员的依法独立，如此法官也可以发挥更多的司法能动性，来解决实践中的问题。

对“小商贩遇上了城管暴力执法在现行行政诉讼法的框架下应该怎么办？”的具体问题，北京大学教授姜明安表示，这个小商贩的第一选择，应该是向城管的主管行政机关反映情况，让他们处理自己的工作人员具体行政行为中的错误。如果本单位不予解决，他可以选择行政复议，现在司法界相比行政诉讼，更鼓励采取复议的手段，“行政复议是不要钱的，行政诉讼要是收诉讼费的。” 姜明安解释说。

 

依照现行法律，事件发生的60天内，可以申请复议，3个月内可以提起诉讼，因此如果复议不成再行诉讼，时间上也来得及。

 

中国政法大学教授薛刚凌补充说，现在各地城管机关的主体资格在法律上尚未完全明确，有的省市的城管可以直接成为被告，如北京城管，但有的地方还不行。小商贩如要针对城管提起行政诉讼，应注意这个问题。

 

修正案草案第三十八条为行政诉讼增加了两种判决形式：确认具体行政行为违法，以及确认具体行政行为无效。如果城管暴力执法中存在一些不可撤销的行为，或者已经撤销，但行政相对人仍然希望追究其违法责任等情况，可以请求法院进行上述判决，如获得支持，可以据此要求补救措施和赔偿。  “审理难”也是当前行政诉讼的一大症结，行政诉讼法修正案草案对此作出多方面修改，包括对规范性文件的附带审查、证据制度、民事争议和行政争议交叉的处理机制等，其中拟规定行政诉讼可附带审查“红头文件”，无疑是一大突破。

 

　　

一、分述亮点及其解读：

 

 

　　法院可附带审查规范性文件

 

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰昨天提到，实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

 

　　为从根本上减少违法具体行政行为，可以由法院在审查具体行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查，不合法的，转送有权机关处理。

 

　　为此，草案增加规定：一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

 

　　解读

 

 

　　法院不可直接撤销红头文件

 

　　姜明安介绍，修改稿里提到的“规章以下的规范性文件”就是大家平时所说的“红头文件”，是抽象行政行为的一类。

 

　　为什么法院不能直接作出“红头文件”是否违法的裁定？对此，姜明安说，这是出于两个考虑，一是出于国家机关分工的考虑，制定、改变或者撤销“红头文件”是行政职权的范畴，审查“红头文件”合法性是法院职权的范畴；二是出于政策的考虑，行政机关具有行政管理的专门知识、专门经验，且“红头文件”大多涉及的是政策问题而非法律问题，由行政机关自己改变或者撤销“红头文件”，可能比由法院改变或者撤销更为适当。

 

　　建议

 

 

　　红头文件应能单独被诉

 

　　此次修改稿提出，对规范性文件（抽象行政行为的一种）须与具体行政行为一并起诉。姜明安表示，这意味着对“红头文件”不能单独被诉。

 

　　姜明安说，有这样一个案例，行政机关发布一规范性文件，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。

 

　　对于这种抽象行政行为，按照修改稿，只有当商店购买商品后出售被行政机关发现并处罚款时，商店方可对该规范性文件起诉。但实际情况是，该规范性文件一经发布，所有商店即不进使用这种包装箱的商品了，致使生产该商品的企业大量商品积压在仓库，卖不出去，损失巨大。但是该企业却因没有受到行政处罚（没有具体行政行为）而不能提起行政诉讼，无法维护自己权益。

 

　　他认为，如果抽象行政行为不经具体行政行为就可能造成对相对人合法权益的损害，相对人应该可直接对该抽象行政行为提起诉讼，请求人民法院撤销该抽象行政行为或确认该抽象行政行为违法，以避免实际损害的发生。

 

　　

 

 

　　二、亮点

 

 

　　民事和行政争议一并审理

 

　　根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法，草案增加规定：一是在行政诉讼中，当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的，当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。

 

　　二是当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的，人民法院依申请可以对民事争议一并审理。三是在行政诉讼中，人民法院认为该行政案件审理须以民事诉讼的裁判为依据的，裁定中止行政诉讼。

 

　　

 

　　三、亮点

 

 

　　完善证据制度明确举证责任

 

　　信春鹰介绍，草案从五方面完善了证据制度：明确被告逾期不举证的后果、完善被告的举证制度、明确原告的举证责任、完善人民法院调取证据制度、明确证据的适用规则。

 

　　针对被告不举证或者拖延举证的情况，草案增加规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉具体行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。

 

　　现行行政诉讼法规定在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。为查明事实，增加规定：在两种情形下，经人民法院准许，被告可以补充证据，一是被告在作出具体行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。

 

　　现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任，但在有些情况下，如果原告不举证，就难以查清事实，作出正确的裁判。因此需要原告承担一定的举证责任，增加规定：在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

 

　　为规范人民法院依申请调取证据行为，增加规定：与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取，一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。

 

　　为规范证据使用，增强判决的公正性和说服力，增加规定：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

 

　　解读

 

 

　　新增“电子证据”种类

 

　　此次修改稿还对行政诉讼证据制度进行了较多补充完善。这在姜明安看来，具有非常大的意义。“比如说在证据种类中，增加了‘电子数据’，这是适应现代信息化时代的需要，适应电子政务的需要。”姜明安说，在证据规则中，增加了“被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规则，这是解决实践中一些被告不配合法院，故意不提供或拖延提供证据，造成法院无法裁判的困难的一项有效应对措施，“你故意不提供或拖延提供证据，就判你败诉。”

 

 

　　另外，修改稿规定“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”，姜明安表示，这是对所有诉讼当事人的约束，对于依法、公正解决行政争议，有效维护双方当事人的合法权益是非常必要的。

 

　　

 

 

　四、亮点

 

 

　　增加简易程序提高审判效率

 

　　现行行政诉讼法未规定简易程序，修正案草案增加简易程序，以提高审判效率，降低诉讼成本。草案增加规定：人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序，一是被诉具体行政行为是依法当场作出的；二是案件涉及款额一千元以下的；三是当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。

 

该文章已同步到：